En 1887, Léon Say expose devant ses collègues de la Société d’économie politique ses considérations personnelles sur le bienfondé d’une union douanière. Pour réduire la tentation de la contrebande, il recommande l’adoption d’une législation fiscale uniforme. Cette union douanière, ajoutait-il, plus complète que celle proposée par Gustave de Molinari, ne pourrait vraisemblablement voir le jour que couplée à une union politique. La difficulté, alors, serait de rendre désirable le déplacement de l’autorité et du pouvoir, des mains nationales à des mains trans-nationales.
Y aurait-il avantage à établir, par un accord international, une législation fiscale uniforme dans les différents pays ?
Société d’économie politique
Réunion du 5 septembre 1887 (Journal des économistes, septembre 1887)
Sur la proposition de M. Léon Say, la réunion adopte, comme sujet de discussion, la question suivante.
Y AURAIT-IL AVANTAGE À ÉTABLIR, PAR UN ACCORD INTERNATIONAL, UNE LÉGISLATION FISCALE UNIFORME DANS LES DIFFÉRENTS PAYS,
SPÉCIALEMENT POUR LES DROITS D’ACCISE ?
M. Léon Say, président, prend la parole pour poser la question.
Il fait remarquer que certaines denrées, susceptibles de produire au budget des rendements considérables, sont imposées presque en tous les pays ; par exemple, le sucre, l’alcool, le tabac. Les taux d’imposition sont très élevés et très différents d’un pays à l’autre. Il en résulte une contrebande active aux frontières. Ne serait-il pas utile de provoquer l’adoption des mêmes procédés fiscaux dans les pays voisins ?
Il semble que les avantages économiques seraient assez grands. Le commerce entre ces nations en serait notablement facilité. On s’acheminerait ainsi vers l’union douanière. On se rappelle le projet d’Union douanière élaboré par M. de Molinari et dont il entretint même M. de Bismark. M. Léon Say lui avait adressé une objection fondamentale : c’est que, tant que les législations fiscales n’auraient pas été unifiées, il faudrait, en dépit de l’union douanière, maintenir la ligne des douanes. Il ajoutait qu’une union douanière lui semblait devoir nécessairement être précédée d’une union politique entre ces mêmes peuples.
Si les avantages économiques paraissent évidents, les difficultés d’exécution sont aussi considérables : on se heurte presque partout à la différence des mœurs et des procédés d’administration.
Enfin, les inconvénients politiques ne doivent pas être dissimulés. On s’est déjà élevé contre les traités de commerce qui enchaînent la liberté d’action d’un pays. Les entraves résultant d’une union fiscale seraient encore bien plus fortes. L’impôt aurait cessé d’être annuel pour devenir immuable pendant un certain nombre d’années. Nos lois fiscales seraient ainsi placées sous des sanctions étrangères.
M. Limousin dit que l’inconvénient politique signalé par M. Say ne l’arrête pas. Il y a tout avantage à limiter la liberté des législateurs en ce qui concerne le régime économique du pays. Le Parlement peut voter dans un moment d’entraînement, sous l’excitation factice de l’opinion, l’établissement d’une taxe ou d’une surtaxe sur tel ou tel produit, tandis que, lorsqu’il s’agit d’un traité de commerce ou d’une convention internationale analogue à celle dont il est parlé, tous les intérêts entrent en jeu et, agissant simultanément, créent l’équilibre. Les conventions entre un groupe de puissances, telles que celles dont on parle, telles que les conventions postales et monétaires, sont supérieures aux traités de commerce à deux, dans lesquels se trouve inscrite la clause « de la nation la plus favorisée ». Dans un traité de commerce à deux, les concessions que fait une puissance à l’autre sont la conséquence des concessions de celle-ci ; le maintien de droits élevés ou relativement élevés a été amené par le refus de diminuer d’autres droits. Vienne un traité par lequel la première nation obtient d’une troisième la concession que lui a refusée la deuxième et fasse, en échange, une concession, la deuxième en profitera en quelque sorte gratuitement. Si, au contraire, les traités à deux étaient remplacés par des conventions générales, délibérées dans des réunions diplomatiques où tous feraient les mêmes concessions pour obtenir les mêmes avantages, l’inconvénient, contre lequel ont protesté souvent les commerçants, ne se produirait plus.
En ce qui concerne l’établissement d’une législation internationale sur le droit d’accise, il ne serait pas nécessaire qu’elle portât sur la quotité de ces droits, mais exclusivement sur leur assiette. L’assiette étant établie, chaque puissance rendrait à ses produits exportés les taxes perçues, ou les ferait convoyer à la frontière ; ils se présenteraient ainsi indemnes, et à des conditions exclusivement commerciales, sur les marchés des autres puissances qui leur feraient payer à l’entrée un droit égal au droit d’accise à l’intérieur.
Il ne serait même pas nécessaire que l’assiette de l’impôt fût le produit fabriqué. Il serait possible de prendre pour base la matière première, en convenant d’une même base de rendement ou d’une base équivalente. Ce dernier cas se présenterait s’il était établi qu’un pays ne peut avoir une matière d’une productivité égale à celle de tel ou tel autre. Supposons, pour la facilité du raisonnement, que la matière première soit le coton, produit qui ne pousse ni en France, ni en Angleterre, ni en Allemagne, et que les industriels de ces divers pays se procurent aux mêmes conditions sur le marché international ; il serait facile, dans ce cas, d’établir une base commune de rendement.
Cependant, si on adoptait l’assiette de la matière première pour le droit d’accise, il faudrait établir un droit équivalent sur la marchandise fabriquée pour les provenances étrangères, qui ne peuvent se présenter que sous cette forme. Est-il impossible de calculer exactement l’équivalence de ces deux taxes ?
M. Ad. Coste fait remarquer qu’il y a une distinction à établir entre les marchandises uniquement commerciales, dont le mouvement d’importation ou d’exportation est déterminé par la différence des prix de revient, et les marchandises proprement fiscales dont la circulation est plus ou moins influencée par la différence des taxes dans les divers pays.
Or, les marchandises qui sont principalement atteintes par la fiscalité : l’alcool, le sucre, le tabac, sont loin d’être au premier rang de nos denrées d’importation ou d’exportation. Le sucre ne vient qu’au douzième rang à l’importation, et l’alcool qu’au onzième rang à l’exportation. Les vins, les céréales, les laines, les soies, les peaux, les graines oléagineuses, le coton, le bois, la houille, les bestiaux, etc., passent bien avant. Il semble donc que l’unification des législations fiscales, en ce qui concerne les droits d’accise, favoriserait certainement le commerce des denrées frappées de taxes spéciales, mais n’aurait pas une grande influence sur le commerce des autres denrées, en exceptant toutefois le vin, qui a le double caractère d’une marchandise fiscale, au sens donné plus haut à ces mots.
Il ne résulterait pas ainsi de l’unification des législations fiscales que l’on aurait fait un grand pas vers la réalisation d’une union douanière. Ce n’est pas qu’il faille considérer une telle union comme irréalisable ; M. Coste croit, au contraire, qu’on pourra y arriver dans un but de défense commune contre les pays exotiques, contre l’Amérique, l’Inde et l’Australie, mais il faudra auparavant résoudre les problèmes bien plus compliqués qui résultent, par exemple, de la différence des prix de revient de la houille, du fer, des tissus, etc., entre la Belgique, l’Allemagne, la Suisse et la France.
En laissant de côté cette éventualité d’une union douanière, il ne paraît pas non plus à M. Coste que l’unification des législations sur les droits d’accise puisse se faire avant qu’on ait procédé à la réforme des impôts directs. Il faut compter en tous pays avec les imprévus budgétaires ; on doit pouvoir faire varier dans une certaine mesure le produit des impôts. En Angleterre, il y a l’income-tax, que l’on augmente ou que l’on diminue ; en France, tant que nous ne serons pas libres de frapper de centimes additionnels généraux nos contributions directes, nous n’aurons que la ressource des surtaxes sur le sucre, l’alcool ou le tabac. Il faut donc jusque-là conserver notre liberté d’action.
M. Charles Letort insiste ensuite sur les grandes difficultés que présenteraient les différences d’habitudes et de climats pour arriver à l’unification fiscale. La consommation de l’alcool n’est pas la même au Midi qu’au Nord. C’est même, fait observer M. Léon Say, une des grosses complications de tous nos problèmes fiscaux ; la France est divisée en deux pays, le pays à vin et le pays à betteraves ; le sucre est encore une denrée de luxe en France, c’est un produit de première utilité en Angleterre, et de consommation continuelle
En outre, dit M. Ch. Letort, la part que prend dans chaque budget chacun de ces articles est tellement différente, précisément à cause des variétés de mœurs, de climats, d’habitudes, même sur un continent aussi restreint que l’Europe, qu’il lui paraît impossible d’obtenir de chaque gouvernement les concessions nécessaires pour arriver à un accord international en ce qui concerne ces droits d’accise.
M. Delatour fait observer, lui aussi, qu’une convention internationale pour l’unification des droits d’accise, si désirable qu’elle soit, n’est pas praticable. Elle ne trouverait peut-être pas autant d’obstacles que le craint M. Letort dans la différence des mœurs et des situations économiques, mais elle se heurterait à des difficultés insurmontables au point de vue politique. Et d’abord, il faudrait que les divers gouvernements arrivassent à s’entendre sur la part à attribuer aux accises dans l’ensemble du budget ; or, en l’état actuel des choses, la proportion est extrêmement variable suivant les États, suivant les conceptions économiques du législateur sur l’incidence des impôts, et suivant la nature et l’assiette des autres taxes en vigueur. De plus, les budgets européens sont très inégalement grevés et l’inégalité des charges implique fatalement l’inégalité des taxations.
Enfin, il faut se demander aussi dans quelle situation eût été la France en 1871, si, liée par une convention avec le reste de l’Europe, elle s’était vue forcée de renoncer à toute augmentation des accises. Comment eussions-nous pu réparer nos désastres, si notre législation fiscale eût été, au moins en partie, immuable, garantie par les traités ?
M. le Dr Broch insiste sur l’impossibilité d’établir une union douanière qui ne serait pas précédée d’une union politique entre les peuples à grouper sous la même législation économique. L’exemple de l’Allemagne et du Zollverein souvent cité est tout ce qu’il y a de plus démonstratif à cet égard.
M. Jules Martin reconnaît, lui aussi, que la difficulté est grande pour former une union douanière comme celle dont a parlé M. Léon Say. Mais est-ce une raison pour ne pas tenter l’entreprise ? N’a-t-on pas vu très souvent l’utopie d’aujourd’hui devenir la réalité de demain ?
M. Léon Say résume brièvement la discussion.
Il reconnaît qu’un peuple ne peut mettre son budget à la disposition des étrangers, en aliénant sa liberté au point de vue fiscal.
Il n’y en avait pas moins quelque intérêt à étudier la question telle qu’elle a été posée. Il est vrai qu’il aurait été utile de la diviser, d’examiner l’unification législative appliquée, d’une part, à l’assiette des impôts dont il s’agit, d’autre part, aux tarifs.
Si l’on applique l’impôt sur les produits tout fabriqués, à la rigueur la solution est possible, sinon même facile. Mais il faudrait d’abord trancher précisément la question de savoir si, quand il s’agit d’impôts intérieurs, il est bon de taxer la matière première — ce qui, à son avis, est le plus avantageux — ou le produit fabriqué.
En établissant, sur tous les produits au sujet desquels la question se peut poser, le droit à la consommation, il lui semble qu’on arriverait à supprimer les primes à la sortie, qui soulèvent tant de protestations.
La séance est levée à onze heures.
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